因西汉中期以来，当时朝廷为了提高郡、县长官的行政效率逐渐下发了一些吏员的任免权利，到了两汉之交，新朝建立，西汉后期原本的迁陵制度被破坏，使得地方豪强地主坐大，又更加下放任免官吏权利，以维持地方稳定。
所谓迁陵制度，是指西汉政府知道只靠地方官，并不能做到完全抑制和限制豪强的势力。所以索性釜底抽薪，以帝陵工程和建邑帝陵的名义，年复一年，日复一日的不断的利用帝陵建邑，充实陵邑的名义，将地方难以处理豪族大贾，迁徙到关中，帝陵之旁居住，美名其曰为皇帝守陵，为天子奉祀，有效的防止地方豪强坐大，这也是西汉不需要依靠豪强的原因。
而到了光武刘秀立国，天下豪强并起，土地兼并严重，已无法限制，而且其得天下更是多依靠豪强，是以直接不再限制豪强，同时为了安抚他们，更加下放了地方郡守、县令和县长的任免官吏的权利。加之东汉罢免郡国兵后，这些地方大员军政一手抓，使得他们名为汉臣，但实际上在自己任地与一国之主无异。
当然你若是认为郡守、县令和县长可以完全横行无忌便是错了，因为东汉政府也知道需要制衡他们的权利，所以对于群守的二把手长史、郡丞以及县令、县长的二把手县丞、县尉都是由