名额被节度使吃空饷吃了；
二、以供军为名义，在各自管辖境内加征“大军粮料钱”、“赏设钱”等杂税，加重百姓负担。
其实高岳在兴元和凤翔也做了这两件事，不过他扩兵扩得实，“虚占挂籍”始终严格控制在十分之一的比例，此外他也没加征杂税，扩军所需他通过振兴兴元凤翔的农工商各业，及经界法整顿赋税便可补足，不用额外给百姓添加负担。
可窦参却借此对皇帝说：“如今国难已平定，各道扩充招募的士兵，实际大多已被节度使下令解散归农，如昔日担当宣润镇海军节度使的韩滉，在长武军兵变后，不但把镇海军牙兵及采石等镇兵扩充到三万，还下令各州增募土团，小州八百，大州一千，这些都是用正税来养。而今镇海军已裁减兵马，不到原本的五分之三，可每年自正税、杂税里割取用来供军的数额却不曾减少，兵没了，可赋敛还在，朝廷正税不足的根源便在于此。”
接着窦参旧事重提，又说高岳的兴元、凤翔，韦皋的西川等方镇，已废州郡的团结（土团），革新后的军队里五分之三为射士，营田自给自足；只有五分之二为将兵，这才由方镇正税里的“留使”和“留州”部分承担供养——然则这些方镇原本和朝廷间签订的“分税定额