用兵困难，自太祖以来采取‘因俗制之’的羁縻之策，以致土官坐大不知天威，政令难以通达，使得盗匪横行山海之中，百姓不得教化，民生困苦！”应节严明白殿下确实不清楚情况，便尽自己所知娓娓道来……
宋朝建立以后，太祖赵匡胤开宝四年平定南汉以后，将全岛统属于琼州，设置经略安抚使掌握海南全岛的兵政，却不设路级的行政机构，而将全岛辖属于广南西路，并派驻了军队。但是官府衙门的运作实效是很值得商榷的，派往岛上的官员多是贬嫡的官员，其中虽不乏名臣，可多数人还是混日子的。
岛上的原住民由统称为‘俚族’的少数民族和秦汉之后各代迁徙的汉族居民，至本朝逐步形成汉族居民在沿海平原地带，俚族在岛内山林的局面，出于统治的需要，又任用大批土官管理地方，帮助官府弹压和抚谕黎人，守御隘口，传达政令。但由于海南当时落后的交通条件及各地区展不平衡的局面，这种管理体制难以为继。
在土官势大的处境之下，宋王朝的官员当时海南虽有琼崖儋万四州都巡检之设置，也拥有禁军六百人、厢军一百八十人的兵额，但成分复杂，有以配罪人组成的土军，有以黎人组成的黎兵，有以疍民组成的疍兵。可实际上全岛既无常驻之官军，也